长三角一体化背景下邮轮沿海游政策研究

我国邮轮产业正经历大挑战、大变局。邮轮产业的“牛鼻子”问题是加快本土邮轮的复航,带动邮轮经济的循环。特别是在国际航线停滞、国际大循环动能弱化的背景下,要改变邮轮产业市场和资源“两头在外”的发展模式,打通国内市场供求结构,构建超大规模国内市场。

目前本土疫情零星爆发、境外输入压力不减的情况下，邮轮复航应该在“闭环式”的安全环境下逐步推进，其中海上游和沿海游，由于乘客、目的地、邮轮港等各个环节都与境外隔绝，因此是相对安全可控的模式。此前“海上游”已经过大量的研究，形成了成熟的方案，国家也出台了一系列政策法规。然而“沿海游”的开发还处于探索阶段，存在技术和政策方面的制约，“沿海游”产品的大规模问世还有待突破。为此借助长三角沿海游航线的开发，进一步厘清沿海运输权等政策，形成有效的发展路径。


沿海游航线痛点在于邮轮运力不足

长三角地区拥有丰富的邮轮旅游资源，依托借助长三角一体化发展机遇，拓展邮轮产业发展新空间，开发长三角区域沿海游航线，将有助于构建超大规模的国内邮轮旅游市场，推动国内大循环为主的双循环新发展格局。上海协同长三角地区舟山、温州、连云港等邮轮港口城市，依托长三角腹地旅游资源,打造都市风光、生态山水、园林古镇、文化民俗等跨区域特色旅游产品,通过优化资源配置、创新旅游产品和提升服务质量丰富邮轮岸上观光旅游产品,吸引国内游客;通过多方协作做大客源市场,实现港口与城市、腹地与腹地之间“面上推开、点上突破、融合互动”的协同发展局面。

目前长三角沿海航行未得到有效开发的主要原因在于邮轮运力供给不足，特别是中国籍远洋邮轮的稀缺。由于长三角沿海游航线属于国内运输业务范畴，因此内河游轮以及外籍邮轮均无法在该航线运营。其中内河游轮由于建造法规和标准与沿海及远洋邮轮的要求相去甚远，因而无法满足沿海地区海况，难以保障航行安全。而外籍邮轮则由于航行权的限制无法在该地域开航，根据1992年出台的《海商法》第4条规定“我国港口之间的海上运输和拖航，由悬挂中国旗的船舶经营。但是，法律、行政法规另有规定的除外。非经国务院交通主管部门批准，外国籍船舶不得经营中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航”。目前隶属于中资公司的远洋邮轮共有7艘，均为购自于外资邮轮公司的二手邮轮，其中仅招商维京游轮公司购买的生产于2017年的招商伊敦号邮轮在2021年5月变更为中国籍，其余6艘邮轮均由于船龄限制无法改为中国籍，因此大量中资外籍邮轮无法进入该沿海游领域。


沿海运输权根据国家需要进行调整

沿海运输权是指一国国内沿海从事运输贸易的权利，是国家主权的重要内容,涉及到国家安全和经济命脉。目前世界各国普遍采取保留沿海运输权的政策，即仅允许本国的船舶在沿海从事运输，禁止悬挂外国旗的船舶在本国从事沿海运输贸易。根据统计，全球共有91个国家针对本国沿海运输权有立法，但是该法令并非一成不变，而是根据国家经济发展需要做出适当的调整。其中美国、澳大利亚、印度等国都曾对航行权进行变更。

美国为振兴邮轮旅游开放至阿拉斯加航线。美国是对航行权限制最为严苛的国家之一，该国在1789年就制定了针对外国船舶进行沿海贸易运输的歧视性关税法案。1871年又颁布了《沿海运输法》，禁止外国船舶从事沿海运输，限制外国船舶加入到美国国内的运输市场。此后又于1920年出台了《商船法》，重申了禁止外国船舶经营沿海运输，并明确了“美国船舶”为“在美国建造、在美国登记并为美国公民所有的船舶”。美国法规的严格不仅体现在船舶的限定上，还表现在覆盖范围的广度上，例如美国东海岸和西海岸之间航行、美国到夏威夷等地之间、美国东海岸到阿拉斯加的运输均属于沿海航行。

然而即使如美国这样严苛的法令，也会为经济发展做出调整，美国总统拜登在2021年5月24日签署的《阿拉斯加旅游业恢复法》（Alaska Tourism Recovery Act）就是一次突破。阿拉斯加是全球重要的邮轮市场之一，每年吸引121万邮轮游客的到访，占全球市场的4%。该地区的经济极度依赖以邮轮为代表的旅游业。作为美国沿海航线，国际邮轮需挂靠加拿大港口，才能实现在美国本土和阿拉斯加之间的航行。由于受疫情的影响，加拿大至今仍未开放邮轮市场，导致从美国本土出发的邮轮无法抵达阿拉斯加。为了恢复阿拉斯加的经济、重振邮轮旅游业，美国新法案允许国际邮轮公司直接从美国本土航行至阿拉斯加，而不必绕行第三国。

澳大利亚调整法令提升航运竞争力。澳大利亚沿海运输权政策经历了巨大的转变，该国曾长时间对沿海运输权政策采取保留态度。根据1912年《航海条例》第六部分有关沿海运输权的相关规定，“沿岸运输应由澳大利亚控制的、船员为澳大利亚人的船舶承运，除非符合这一条件的船舶难以获得或用此类船舶承运不适当”。该法案受到了相关行业的强烈反对，特别是澳大利亚商业理事会（The Business Council of Australia）认为沿海运输的配套设施需要高昂的运营费用，以至于削弱了该国航运业的竞争力，增加了相关产业的成本。为了提升航运业的产业竞争、提高海运的效率，该国于1997年起实行沿海运输权自由化，允许外国籍船舶从事其国内运输。

印度运力不足倒逼沿海航行的开放。根据印度航运管理总局（Director General of Shipping）的要求，印度沿海港口间的运输只能由印度籍的船舶或由印度公民和印度公司租用的船舶承运，但另有规定的除外。由于该国船队无法满足日益增长的国内运输需求，印度政府于2015年允许部分特定外国籍商船经营其国内沿海航运，部分放开沿海运输权。由于沿海运输权的限制依旧存在，导致约1/3的集装箱在抵达印度之前，被转运至新加坡、马来西亚等转运中心。为进一步发展印度沿海贸易，印度政府于2018年5月24日宣布取消印度公民或印度公司或在印度注册的合资公司所运营船只才能进行沿海进出口集装箱转运的特许规定，全面开放了沿海运输权。


开展长三角沿海航线的实施建议

为了促进航运管理模式创新，近年来我国在沿海运输权的政策上做出了许多探索，其中沿海捎带就是有益的尝试。2013年9月18日国务院印发了《中国(上海)自由贸易实验区总体方案》，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，在国内沿海港口和上海港之间开展沿海捎带业务。交通运输部随即于2013年9月27日发布《关于在上海试行中资五星旗国际航行船舶捎带业务的公告》。2015年6月1日交通部印发了《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策的公告》，将该政策试点范围从上海港扩大为全国自贸港。

通过对“沿海捎带”政策出台过程的研究，可以看到其清晰的脉络和逻辑。首先国家为了大力推动自贸区的发展，提升国际航运服务能级，发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用。其次国务院出台了自贸区总体方案，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式，先行先试国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务。最后交通部出台了《关于在上海试行中资非直星旗国际航行船舶捎带业务的公告》，作为方案的配套政策，形成完整的法律体系。

对于中资外籍邮轮开发“沿海游”，可通过多种途径进行探索。我国邮轮产业处于重要的战略机遇期,目前遇到的诸多问题是中长期的,不少问题以前未曾经历,需要从战略角度深化认识和有效应对。我国邮轮产业需要拥有更大政治勇气和智慧，发掘国内邮轮旅游市场潜力、构建超大规模国内市场，推动邮轮有序复航，推进在邮轮产业政策的探索和改革。